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Avis 54/03

Demande d'avis de:
Initiative de la Commission

Suite à un courrier du service "La G." en réaction à l'avis 49/2002, la Commission a décidé de rendre un avis d'initiative pour préciser la signification de la notion de "mandat".

Plus précisément, il s'agit de répondre à la question soulevée par le service quant à savoir si un service ou un intervenant qui travaille "sous mandat" est un exécutant du mandant.

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La notion de mandat est fréquemment invoquée dans le domaine de l'aide psycho-sociale en général et dans le secteur de l'aide à la jeunesse en particulier.

Concrètement, ce concept, d'origine juridique, recouvre des relations et des réalités variées dans le domaine du travail psycho-social. Un approfondissement de celles-ci est susceptible de clarifier la position de l'intervenant, ses responsabilités professionnelles et les enjeux des relations qu'il entretient avec les autres intervenants et les bénéficiaires de l'aide.

Dans cette perspective, cette matière concerne plusieurs dispositions du Code de déontologie et notamment l'article 6 relatif à la collaboration entre les intervenants, l'article 7 qui concerne les échanges d'informations, l'article 11 qui traite de certaines relations avec d'autres intervenants et avec les autorités et l'article 12 qui a pour objet le secret professionnel.

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Le présent avis n'est qu'un avis. La Commission ne prétend pas clôturer la discussion sur cette question particulièrement difficile. Au contraire, par cet avis, elle se contente de contribuer au débat.

La Commission a entendu trois experts à propos du mandat dans le cadre du décret de la Communauté française du 4 mars 1991 relatif à l'aide à la jeunesse. Il s'agit de Messieurs H., S. et N.

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Selon le dictionnaire Le Petit Robert , le mandat est un concept d'origine juridique. C'est d'ailleurs le premier sens qu'il retient.

L'article 1984 du Code civil dispose que "Le mandat ou procuration est un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom. Le contrat ne se forme que par l'acceptation du mandataire".

Trois éléments sont importants à retenir dans la définition juridique du mandat:

1° Le mandat suppose deux acteurs: le mandant et le mandataire.

2° Le mandat a pour objet une délégation de pouvoir qui consiste en l'attribution, par celui qui a le pouvoir, de tout ou partie de celui-ci à une personne qu'il choisit. Le mandataire peut donc engager le mandant, et ce dernier doit honorer les engagements pris par le mandataire en son nom. Quand il agit, le mandataire a les mêmes pouvoirs que le mandant pour les actes qui font l'objet du mandat.

3° Le contrat de mandat n'est valablement formé que si le mandataire l'accepte. Cette acceptation peut être expresse ou tacite et résulter, par exemple, de l'exécution qui lui a été donnée par le mandataire (voy. art. 1985, al. 2 du Code civil).

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Le mandat juridique se distingue d'autres formes de relations ou de contrats qui, en apparence, peuvent parfois en être fort proches dans la mesure où leur objet consiste en l'exécution d'une mission pour quelqu'un d'autre.

Il importe toutefois de les préciser et d'indiquer les différences entre ces relations et contrats différents.

La demande:

C'est l'acte de faire connaître à quelqu'un ce qu'on souhaite obtenir de lui.

A l'inverse du mandat, la demande:

- n'implique pas nécessairement une délégation de pouvoir;
- ne nécessite pas une acceptation de celui qui la reçoit pour exister. Elle existe même s'il y a un refus d'y répondre.

La commande:

C'est l'acte par lequel un client demande un service déterminé à une personne sensée pouvoir le lui fournir.

A l'inverse du mandat, la commande:

- suppose généralement une offre de service préalable de la part de celui à qui elle est adressée;
- n'implique pas nécessairement une délégation de pouvoir pour être réalisée par le fournisseur de service.

Tout comme pour le mandat, la commande n'existe qu'à partir du moment où il y a une acceptation de celui qui reçoit la commande

L'injonction:

C'est l'ordre donné par une autorité à une personne qui doit lui obéir.

A l'inverse du mandat, l'injonction:

- n'implique pas nécessairement une délégation de pouvoir.
- ne souffre, sauf cas exceptionnels, aucun refus de celui à qui elle est adressée.

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La Commission relève que, généralement, dans le secteur de l'aide à la jeunesse, le terme "mandat" est utilisé pour qualifier la situation où une institution judiciaire ou administrative confie l'exécution d'une mission à un service ou à une personne.

Toutefois, il n'est habituellement pas question de délégation de pouvoir dans ces situations. En effet, le service "mandaté" n'exerce pas les pouvoirs de l'autorité lorsqu'elle remplit sa mission. D'ailleurs, la loi n'autorise pas une telle délégation par les autorités. L'article 11 du Code judiciaire dispose que "Les juges ne peuvent déléguer leur juridiction". Les articles 31 à 35 du décret de la Communauté française du 4 mars 1991 relatif à l'aide à la jeunesse ne prévoient nullement une délégation de pouvoir par les conseillers et directeurs de l'aide à la jeunesse.

Par conséquent, le terme "mandat" est donc utilisé improprement utilisé pour qualifier la situation. Celle-ci s'apparente généralement à ce qui a été défini comme une "commande". En effet, habituellement, l'autorité s'adresse à un service ou une personne qui est présenté comme pouvant remplir la mission qu'il souhaite lui confier. L'exécution de la mission ne peut s'entamer que si l'autorité et le service sont tombés d'accord sur la mission qui doit être réalisée et ses modalités de mise en oeuvre.

Dans ce cadre, le service ne peut pas agir en lieu et place de l'autorité. Celle-ci conserve exclusivement le pouvoir de décision, c'est-à-dire le pouvoir de choisir ce qu'il convient de faire pour apporter l'aide la plus judicieuse aux bénéficiaires. L'autorité détermine la mesure à mettre en œuvre, choisit le service auquel elle confie son application, contrôle l'exécution de la mission par le service, interrompt éventuellement la mission ou la modifie, etc.

Le service est donc principalement un exécutant qui met en œuvre la mission décidée par l'autorité. Toutefois, sauf cas particuliers, en matière d'aide à la jeunesse, la relation qui unit l'autorité au service ou à l'intervenant psycho-social n'est pas de l'ordre de l'injonction. Le service dispose d'une marge d'autonomie et d'indépendance.

Tout d'abord, le service ou l'intervenant reste libre de refuser la mission. Mais cette liberté doit s'exercer dans le respect des règles légales et déontologiques, ce qui justifie qu'il y soit apporté certaines restrictions. Ainsi, un refus est généralement valable lorsqu'il repose sur l'article 11, al. 3 du Code de déontologie qui dispose que "confronté à une situation susceptible de compromettre gravement la santé, la sécurité ou les conditions d'éducation d'un jeune et qu'il estime ne pouvoir assumer valablement, il a le devoir d'en référer à d'autres intervenants dont l'action serait plus appropriée ou s'il échet aux autorités compétentes". Mais un refus, par un intervenant, de remplir la mission que veut lui confier l'autorité peut, le cas échéant, constituer une faute déontologique, notamment s'il s'assimile à une violation de l'article 2, al. 2 et 3 qui dispose que "les intervenants veillent à proposer la solution qui a la meilleure chance de succès. Ils ont le devoir d'envisager la solution la plus adaptée et la plus accessible au jeune et s'il échet à sa famille". Il convient donc d'exercer la liberté de refuser la commande de l'autorité avec la prudence et la responsabilité qui sied à tout intervenant.

Ensuite, le service ou l'intervenant dispose d'une certaine liberté sur le plan méthodologique pour l'exécution de la mission qui lui est confiée. La méthode et sa mise en œuvre doivent cependant respecter les droits fondamentaux des destinataires de l'aide ainsi que les principes directeurs du décret de l'aide à la jeunesse. Elle doit également respecter les exigences méthodologiques qui seraient fixées par la législation (p. ex. arrêtés relatifs à l'agrément, projets pédagogiques fixés par une réglementation, etc.) ainsi que celles qui seraient contenues, explicitement ou tacitement, dans le contrat passé avec l'autorité qui lui demande d'exécuter la mission. Dans le cadre ainsi défini, l'intervenant peut recourir aux moyens qu'il juge les plus appropriés pour s'acquitter de sa tâche. Il importe toutefois qu'il choisisse ces moyens dans le respect des règles de déontologie et notamment de l'article 2, al. 1er du Code de déontologie qui dispose que "L'intervenant recherche les solutions les plus épanouissantes pour le bénéficiaire".

Enfin, si l'intervenant ou le service a essentiellement un rôle d'exécutant, il doit s'agir d'un exécutant intelligent. Généralement, l'autorité fait appel à l'intervenant parce qu'il dispose d'outils méthodologiques, d'une formation et de moyens d'action qui lui font défaut. Il s'impose donc, sur le plan déontologique, qu'il s'installe, conformément à l'article 6 du Code de déontologie, entre l'autorité et l'intervenant, un esprit de collaboration au service du bénéficiaire dans le respect des responsabilités de chacun. L'intervenant a ainsi un devoir de conseil et d'éclairage de l'autorité. Celle-ci a le devoir de prendre en considération l'apport de l'intervenant.

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La Commission constate que, en général, l'usage du terme "mandat" dans le secteur de l'aide à la jeunesse ne correspond pas au sens commun de la notion. En matière d'aide à la jeunesse, le terme "mandat" qualifie la "commande" d'une mission passée par une autorité à un service ou une personne qui, dans une certaine mesure, est libre de l'accepter ou de la refuser et qui, si elle l'accepte, jouit d'une certaine autonomie dans sa réalisation tout en ayant le devoir de collaborer avec le mandant.

Même si indéniablement cela peut être source de confusion, la Commission est d'avis qu'il ne faut pas absolument s'opposer à l'usage du terme "mandat" pour désigner ce type de relation. Il faut toutefois être attentif au fait qu'il s'agit d'une signification particulière au secteur.

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Durant l'examen de l'avis, il s'est posé la question de savoir qui était le "mandant" lorsque le dossier était traité par le conseiller de l'aide à la jeunesse.

En effet, en vertu de l'article 7, al. 1er du décret, aucune mesure d'aide ne peut être mise en œuvre si elle ne fait pas l'objet d'un accord écrit des personnes visées par la disposition. Compte tenu de cet accord, les bénéficiaires de l'aide dont l'accord est requis ne sont-ils pas tout autant des mandants que le conseiller de l'aide à la jeunesse puisque s'ils ne marquent pas leur accord ou s'ils le retirent en cours d'exécution le service ou la personne "mandaté" ne peuvent intervenir?

Après réflexion, la Commission est d'avis que l'auteur de la commande reste uniquement le conseiller de l'aide à la jeunesse.

A l'appui de son avis, la Commission retient les éléments suivants:

- Le décret dispose que le conseiller de l'aide à la jeunesse "prend" des mesures (art. 6, al. 1er, art. 7, al. 1er, art. 9) et qu'il "confie aux services ou aux personnes le soin d'apporter l'aide appropriée durant le temps nécessaire" (art. 36, § 6).

Le vocabulaire utilisé par le décret laisse entendre que, même si elle doit faire l'objet d'un accord des bénéficiaires de l'aide visés à l'article 7, al. 1er, la mesure d'aide est décidée par le conseiller de l'aide à la jeunesse qui doit, en outre, veiller à sa mise en œuvre.

- L'article 37 reconnaît aux bénéficiaires de l'aide la possibilité d'introduire un recours devant le tribunal de la jeunesse ayant, notamment, pour objet "l'octroi d'une mesure d'aide ou ses modalités d'application". Il se pourrait donc qu'une mesure qui fait l'objet d'un accord fasse également l'objet d'un recours par ceux qui ont marqué leur accord. Cette hypothèse renforce l'idée que ces derniers ne sont pas "les mandants" car, si tel était le cas, ils pourraient mettre fin à la mesure ou la modifier sans saisir le tribunal de la jeunesse.

- Plusieurs arrêtés du Gouvernement de la Communauté française du 15 mars 1999 relatifs aux conditions d'agrément de différents services désignent comme seul "mandant" le conseiller de l'aide à la jeunesse et non les bénéficiaires de l'aide dont l'accord est nécessaire.

- Dans ces conditions, on peut admettre que le conseiller de l'aide à la jeunesse est le mandant de l'intervenant à qui il est fait appel.

L'accord des intéressés intervient dans le processus d'élaboration de la mesure et, le cas échéant, du choix de l'intervenant à qui sa mise en œuvre est confiée. Cet accord est une condition nécessaire pour que le mandat existe, mais elle n'est pas suffisante. Pour que le mandat, au sens du décret, soit complet, il faut encore que le conseiller de l'aide à la jeunesse autorise, sur le plan administratif et financier, l'intervenant mandaté à agir.

De la même manière, un retrait de l'accord des intéressés ou leur volonté de modifier la mesure ne suffit pas pour contraindre l'intervenant mandaté de mettre fin sans délai à la mesure ou pour lui imposer de la modifier séance tenante. Devant une telle situation, l'intervenant mandaté doit, en vertu de son obligation de loyauté, en référer immédiatement au conseiller de l'aide à la jeunesse. Ce dernier doit alors procéder comme il est dit à l'article 10 du décret.

L'accord est une condition qui s'apprécie dans les relations entre le conseiller de l'aide à la jeunesse et les bénéficiaires de l'aide. Par contre, le mandat a pour objet la relation entre le conseiller de l'aide à la jeunesse et les intervenants. Les bénéficiaires de l'aide ne mandate donc pas les intervenants, même si le conseiller de l'aide à la jeunesse ne peut pas décider d'un tel mandat sans s'assurer qu'il dispose des bénéficiaires de l'aide visés à l'article 7, al. 1er.

- Le conseiller de l'aide à la jeunesse est saisi de nombreux dossiers non par la demande directe des bénéficiaires de l'aide, mais à la suite au signalement d'un tiers.

Dans ces conditions, on ne que constater la présence, à des degrés divers, d'un élément de contrainte puisque les personnes n'ont pas fait spontanément à l'aide.

Il est respectueux des bénéficiaires de l'aide de prendre cet élément en considération et d'éviter de les tenir comme les auteurs d'une mesure qu'ils n'ont pas toujours le choix de refuser au risque d'être déférés devant des instances encore plus contraignantes. La contractualisation formelle de l'aide ne peut pas servir à masquer la dimension de contrainte qui est présente dans toute intervention étatique.

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La mission qui est l'objet du mandat varie dans chaque cas d'espèce. Tant l'autorité mandante que le service ou la personne mandataire ont l'obligation de préciser clairement et en détail l'objet du mandat.

Deux raisons justifient notamment cette obligation. D'une part, elle clarifie les relations entre l'autorité et le service. Elle contribue ainsi à définir les rôles avec précision et à les articuler entre eux. D'autre part, l'indication détaillée de l'objet du mandat permet de disposer de critères d'évaluation de la réalisation de la mission.

Il s'agit d'éléments fondamentaux pour les bénéficiaires de l'aide. Ils faut leur expliquer les rôles de chacun et leurs limites. Ils doivent connaître ce que chacun est chargé de faire. Ils doivent être en mesure de vérifier si ce qui doit être réalisé l'est effectivement.

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